Associação Água Pública
Parecer sobre as iniciativas legislativas para aprovação da Lei da Água
Com base nos Projectos de Lei 51/X, apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD, 104/X, apresentado pelo Grupo Parlamentar do CDS-PP e 119/X apresentado pelo Grupo Parlamentar do PCP e nas Propostas de Lei 19/X e 22/X apresentadas pelo Governo
apresentado pela Associação Água Pública à Comissão de Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Território, em 10 de Agosto de 2005
carregar o documento completo em ficheiro comprimido (100 kb)
Estão formalmente presentes a discussão quatro textos de Lei da Água, um dos quais (proposto pelo actual Governo) decomposto em dois diplomas, 19/X e 22/X. Para efeitos desta análise tratam-se conjuntamente os projectos 51/X, apresentado pelo PSD e 104/X, apresentado pelo CDS, que são assumidamente idênticos, e as propostas 19/X e 22/X do Governo PS que têm a mesma base, divergindo nalgumas questões de detalhe e redacção e, essencialmente, na ordenação.
Designaremos esta concepção por “Lei Quadro”, designando por “Lei de Bases” o projecto 119/X do PCP, que é completamente distinto desses. Utiliza-se como referência da “Lei Quadro” as propostas 19/X e 22/X do Governo (cronológicamente a versão mais recente dos três diplomas semelhantes).
O parecer divide-se em 4 pontos, comparando-se no primeiro cada uma das concepções, no prisma das prioridades na afectação da água, realçando separadamente no segundo e no terceiro alguns tópicos de cada um desses projectos e traçando no último as conclusões.
Incluem-se como anexos uma análise detalhada das propostas do Governo, do PSD e CDS-PP (anexos I e II) e uma nota sobre o enquadramento legislativo em que se insere a nova Lei da Água (anexo III).
Todos os diplomas definem as prioridades em caso de conflito de utilizações ou de escassez.
Define-se o critério de tomada de decisão do que é “mais” e “menos” importante em situações de conflito, seja para efeitos de licenciamento, seja em casos de indisponibilidade temporária de água. Que se sacrifica e que se previligia, se não é possível satisfazer todas as necessidades, ou todos os “pedidos”? Quem e como decide?
Essa definição é, por isso, a imagem mais sucinta e objectiva da concepção de cada projecto. Corresponde a dois artigos interligados na Lei Quadro – 22X artigos 61 e 58 – e três na Lei de Bases – 119/X, artigos 9, 45 e 23 . Transcrevem-se abaixo.
(22X) Artigo 61 - Ordem de preferência de usos
1. No caso de conflito entre diversas utilizações do domínio público hídrico são seguidos os critérios de preferência estabelecidos no Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica, sendo em qualquer caso, dada prioridade à captação de água para abastecimento público face aos demais usos previstos, e em igualdade de condições, é preferido o uso que assegure a utilização economicamente mais equilibrada, racional e sustentável, sem prejuízo da protecção dos recursos hídricos.
2. Ao ponderar a situação de conflito referida no n.º 1, são considerados, não só os novos pedidos de títulos de utilização, como os títulos de utilização em vigor, que possam ser revogados.
3. Em caso de declaração de situação de escassez, a ordem de prioridade referida nos números anteriores pode ser alterada pela Administração da Região Hidrográfica, ouvido o Conselho de Região Hidrográfica.
4. São consideradas como utilizações principais do domínio público hídrico as referidas no artigo 58º, e como complementares todas as restantes.
(22X) Artigo 58º Utilizações do domínio público sujeitas a concessão
Estão sujeitas a prévia concessão as seguintes utilizações privativas dos recursos hídricos do domínio público:
a) Captação de água para abastecimento público;
b) Captação de água para rega de área superior a 50ha;
c) Utilização de terrenos do domínio público hídrico que se destinem à edificação de empreendimentos turísticos e similares;
d) Captação de água para produção de energia;
e) Implantação de infra-estruturas hidráulicas que se destinem aos fins referidos nas alíneas anteriores.
(119/X) Artigo 9º - Princípio da Proporcionalidade
As opções sobre o acesso e uso da água respeitam a hierarquia de utilizações segundo a maior necessidade, a segurança e o princípio da proporcionalidade, nos seguintes termos:
a) A equidade de distribuição dos benefícios da água;
b) As decisões sobre a água são do interesse comum, pelo que os órgãos de consulta e os processos de participação devem ser abrangentes de todos os cidadãos.
(119/X) Artigo 45 - Hierarquia
1- Os critérios de autorização de utilização da água e as condicionantes impostas, designadamente em função da situação hidrológica e do estado de qualidade do meio receptor, assim como restrições temporárias ou permanentes de utilização da água ou dos terrenos do domínio público hídrico, terão em conta a seguinte hierarquia:
a) A segurança de pessoas e bens face a desastres de causas naturais ou antrópicas, incluindo a extinção de incêndios, a segurança em relação a inundações, arrastamento pelas águas, erosão e acidentes de poluição;
b) A utilização domiciliária de água com qualidade adequada e a disponibilidade de água potável em fontes, fontanários e chafarizes públicos;
c) A saúde pública;
d) A segurança de rendimentos de trabalho dependentes do acesso à água;
e) A sobrevivência de animais de criação doméstica e em vida selvagem assim como de árvores e outras plantas com períodos longos de substituição;
f) A segurança relativamente a contaminação ou sobre-exploração de aquíferos e à eutrofização ou degradação da qualidade das albufeiras;
g) A capacidade de depuração do meio hídrico e a qualidade física, química e biológica da água e a manutenção de caudais ecológicos;
h) A manutenção de reservas que assegurem estas funções durante o período de estiagem e em caso de seca prolongada.
2- As funções protegidas da água têm prioridade sobre outras funções ou utilizações.
3- Os critérios de hierarquização de autorização de outras utilizações da água poderão ter variações espaciais, e serão submetidos à aprovação da Assembleia da República para cada região hidrográfica.
(119X) - Artigo 23º - Funções Protegidas
1. No âmbito das funções sociais, ecológicas e económicas da água, são funções protegidas:
a) As funções da água circulante relevantes para o adequado funcionamento dos ciclos bio-geo-químicos da natureza, com ênfase para os processos biológicos, os ciclos do oxigénio, do fósforo, do azoto e do carbono, assim como a manutenção dos teores de humidade do solo e a capacidade de depuração do meio hídrico, garantindo como primeira prioridade a sanidade ambiental e a segurança sanitária da utilização humana da água e em segunda as condições adequadas aos ecossistemas aquáticos e associados;
b) As funções essenciais à vida e saúde humana, com ênfase para o abastecimento de água em quantidade e qualidade adequada ao consumo humano e higiene pessoal, a disponibilização de fontes públicas, fontanários e chafarizes, os sistemas de abastecimento público, de drenagem e tratamento de águas residuais e de águas pluviais;
c) As reservas estratégicas de água doce, com ênfase para a qualidade da água nos sistemas aquíferos e para a qualidade e adequado funcionamento da rede fluvial, dos percursos de escoamento e dos reservatórios naturais e artificiais;
d) Os ecossistemas aquáticos e associados, com ênfase para a recuperação das condições adequadas ao repovoamento pelas espécies piscícolas mais sensíveis e espécies migratórias, para a sua diversidade e valorização;
e) As fontes e nascentes naturais de água própria para consumo humano, assim como as instalações de acesso público a essas águas, incluindo servidões e fontanários;
f) Os sistemas aquíferos, ou parte de sistema, produtores de água que, pelas suas características químicas sejam reconhecidos como recurso hidromineral ou pela sua temperatura, como recurso geotérmico;
g) As funções directamente relacionadas com o direito ao trabalho, e designadamente o direito dos trabalhadores à utilização gratuita da água como recurso de produção;
h) As utilizações públicas da água e do domínio público hídrico;
i) As funções da água como recurso económico estruturante, e designadamente a segurança da continuidade de utilização adequada a longo prazo;
j) A utilização da água na produção de bens materiais por processos produtivos harmoniosos com os processos naturais, particularmente a agricultura biológica, as práticas agrícolas ambientalmente sãs e outras actividades produtivas, tradicionais ou inovadoras, que contribuam para um uso adequado da água e do solo na produção e para o combate à desertificação.
Sublinha-se que, exceptuando o abastecimento público (e não é a mesma coisa “captação para abastecimento público” e “utilização domiciliária de água com qualidade adequada e a disponibilidade de água potável em fontes, fontanários e chafarizes públicos” ) os critérios de prioridade são incompatíveis, não só em situação de seca grave, como em situação normal.
Difícilmente a segunda condição da Lei Quadro “em igualdade de condições, é preferido o uso que assegure a utilização economicamente mais equilibrada, racional e sustentável” será interpretada no sentido de qualquer das prioridades estipuladas pela Lei de Bases na definição de hierarquias.
Por outro lado, se a Lei Quadro considera como “utilizações principais” as mais “sôfregas” utilizações da água e como “complementares” todas as outras, as “funções protegidas” da Lei de Bases estão liminarmente condenadas, assim como todas as utilizações de menor envergadura, que regadios de 50 hectares! Mas o inverso não é verdadeiro, isto é, previlegiando a hierarquia da Lei de Bases, sobra muita água para as utilizações mais sôfregas – mas não são “maximizadas”.
Outro contraste é a construção de empreendimentos turísticos no domínio público hídrico, “principal” na Lei Quadro, em oposição com a Lei de Bases, que estipula no artigo 44 “Sendo a figura de domínio público hídrico e a sua delimitação baseada na garantia da funcionalidade da fase líquida do ciclo hidrológico e das funções da água, a sua ocupação ou qualquer tipo de utilização só é admissível se, pelas suas características próprias e tipologia não for exequível fora do domínio público, ficando sujeita à verificação de que não são perturbadas essas condições de funcionalidade, ou que são repostas de forma equivalente ou melhor que a anterior”
A Lei Quadro usa o critério de rentabilidade económica e da maior dimensão, a Lei de Bases o princípio da proporcionalidade, a maior necessidade, critérios humanos e ecológicos.
Tem de haver escolhas. E a pergunta principal é esta: O que escolhemos?
Que prioridades escolheríamos em caso de ser nossa a decisão?
Essa escolha implica a opção definida por uma ou outra das concepções, que se excluem.
Porque se qualquer das Leis é muitíssimo mais abrangente, esta hierarquização molda qualitativamente cada uma delas. E não é possível alterar nem uma nem outra de forma a inverter radicalmente a valorização que lhe está subjacente.
2. DESTAQUES – LEI QUADRO
Faz-se uma análise detalhada das propostas do Governo no anexo I, sintetizando-se aqui apenas alguns tópicos.
A extensão do documento não corresponde a profundidade nem qualidade técnica, e uma parte significativa do texto tem principalmente a função de “papel de embrulho”, simulando a transposição da Directiva Quadro da Água que lhe serve de pretexto através da cópia deturpada de muito do articulado cuidadosamente expurgado de afirmações concretas e vinculativas, e remetendo para legislação posterior, a elaborar pelo Governo, não só toda a implementação efectiva da DQA como definições cruciais para os direitos de uso da água e do solo, públicos e propriedade de particulares.
A essência da Lei Quadro reduz-se aos artigos 3º, 5º, 7º, 9º, 19º e 29º da proposta de lei 19/X e aos artigos 1º, 2º, 13º, 54º a 79º (capítulos V, VI e VII) e 94º da proposta de lei 22/X, que se destinam a alterar a legislação actual para instituir um mercado da água e dos terrenos do domínio público hídrico.
Destacam-se alguns dos pontos mais gravosos:
· Transfere bens do domínio público para a propriedade patrimonial do Estado, revogando a legislação que o define e subtraindo coisas na nova listagem. Os portos, por exemplo, que são domínio público desde o “codex justiniano”, do século VI, deixam assim de ser domínio público e tornam-se mercadorias que o Governo pode vender, em lotes de construção ou incorporados no “capital social” de uma “Administação de Portos SA” (19/X – Art 3, 5, 7) ; O Governo passa a ter completa arbitrariedade para, a qualquer momento, passar bens do domínio público para o seu património privado (19/X – Art 19)
· Institui taxas para utilizar a água ou terrenos do domínio público hídrico, e ainda para utilizar águas privadas. O Governo legislará sobre o regime de taxas, que têm a forma de um preço e revertem para a entidade licenciadora. (22/X - Arts 54 a 74) As licenças de degradação da água e as concessões são transacionáveis (22/X - Art 68)
Mantém a água subterrânea como privada exclusivamente para faciitar o regime de comercialização, mas reserva-se autoridade absoluta sobre a autorização ou não do seu uso pelo “proprietário” e cobra taxas pela sua captação.
· A GESTÃO (não apenas a “utilização”) do domínio público hídrico pode ser concessionada a privados, que passam a exercer as competências do Estado em licenciamento, fiscalização, cobrança e encaixe das taxas. O prazo da concessão pode atingir 75 anos. (19/X, Art 9 e 22/X Art 72, Art 64; Art 66 e Art 13).
Os “instrumentos económicos” são utilizados “ao contrário” como um preço da autorização de degradar a água, revertendo para a entidade licenciadora pública ou privada, e funcionam assim como incentivo ao licenciamento desregrado da degradação da água ao invés de ser aplicados como instrumento dissuasor.
· Institui tarifas obrigatórias para o abastecimento e saneamento domésticos.. Nivela os preços da água de abastecimento pelo preço mais alto, estipulado a obrigatoriedade de os utilizadores domésticos garantirem lucros das concessionárias. O Governo passa a impôr às Autarquias o tarifário, impedindo tarifas sociais, e, decorrentemente, os serviços gratuitos, como as fontes públicas e fontanários. Todos os “serviços públicos de água” que incluem a utilização de equipaments públicos, como canais ou albufeiras, passam a ser sujeitos a tarifa. Não é reconhecido, em ponto algum, o direito das pessoas à água, mas a obrigatoriedade de proporcionarem lucro às empresas. (22/X - Art 78)
· O Governo atribui-se competências Autárquicas no abastecimento de água e saneamento, na elaboração dos PDM e noutros instrumentos de ordenamento do território, e competências legislativas da Assembleia da República, designadamente através de planos que são verdadeiras peças legislativas, e incorporando uma ilimitada autorização legislativa que abrange práticamente toda e qualquer revogação ou decreto que o Governo pretenda fazer no domínio da água, num período assaz longo.
A água e o domínio público hídrico são tratados exclusivamente como mercadoria e numa óptica de maximização das “vendas” e todas as alterações à legislação vigente se orientam para a instituição de monopólios regionais da água, do domínio público hídrico e das praias concessionados a muito grandes grupos económicos.
3. DESTAQUES – LEI DE BASES
A Lei de Bases recupera e clarifica o conceito de domínio público hídrico. Integra nele as águas subterrâneas, delimitando ao mesmo tempo as funções de licenciamento e fiscaização no âmbito da água ao domínio público e a algumas parcelas privadas, claramente delimitadas que incluem as áreas ameaçadas pelas cheias ou pelo mar.
Para as utilizações privadas da água substitui o actual regime de licenças e concessões de captação, rejeição, etc. por um sistema unificado de “autorização de utilização”, emitido ao utilizador e que abrange todo o circuito da captação à rejeição.
Este regime permite definir troços “públicos” e troços “privados” de circulação da água, e demarcar claramente as responsabilidades do utilizador das do Estado, condicionando também o “direito de captação” ao cumprimento das condições de rejeição, e inclusivamente introduzir alguma contenção à poluição difusa.
Estipula a regulamentação específica de cada tipologia de utilização da água, a fim de compatibilizar os requisitos com o regime de licenciamento, disciplinar o uso da água, e evitar a arbitrariedade nas autorizações de utilização
Destaca a protecção das utilizações públicas da água que não são passíveis de ser produzidas pelo mercado.
Transpõe os direitos constitucionais, mais directamente relacionados com a água, instituindo: Direito à água para beber, para confecção de alimentos e higiene; Direito à segurança; Direito ao ambiente; Utilização da água como factor de produção; Direito à compensação; Acesso ao direito; Direito de participação; Direito de informação; Direito de associação
Incorpora vários mecanismos para combater a actual prática de incumprimento legislativo, reforçando as formas de responsabilização dos particulares e da Admiistração e de recurso aos tribunais, concentrando os instrumentos económicos de sançao nas utilizações ilegais da água e aliviando as que actuam dentro das normas.
Institui a Alta Autoridade da Água, dependente da Assembleia da República e com forte participação autárquica, com atribuições de promoção da participação pública, provedoria dos cidadãos, assessoria da AR na fiscalização do Governo, concertação e auscultação de associações e outras organizações de cidadãos.
Estipula a elaboração do Código da Água e a revisão, reorganização e compatibilização .da legislação relacionada com a água.
A “Lei Quadro”, em qualquer das suas versões, não parece ter condições para alicerce de uma nova Lei da Água.
A única parte realmente consistente é o “corpo central” exclusivamente orientado para a mercantilização da água e formação de monopólios, que se resume aos artigos acima listados.
Nada impede o Governo de instituir de imediato as ARH e a ANA, nem de delegar competencias nos organismos que entender – tem competência para definir como entender a orgânica do Ministério, e suporte no DL 70/90 para os órgãos que pretende criar, assim como nada impede de iniciar os planos e programas de medidas.
Todo o resto do projecto é um vazio, que remete para legislação posterior, que parece ser em grande parte de competêcia relativa da Assembleia da República, ou seja, está a Lei por fazer. E parece improvável que alguém a consiga fazer nessa base, tendo em vista que o presente documento se iniciou em 2001.
E não é possível porque “o corpo central” é incompatível com a protecção da água e os direitos das pessoas; nem é conciliável com a Directiva Quadro da Água da UE, nem com a Constituição Portuguesa. Nem o melhor cientista, nem o melhor jurista consegue fazer essa quadratura do círculo.
A Directiva Quadro impõe prazos muito difíceis de cumprir e resultados mensuráveis, de qualidade da água e do estado dos ecossistemas.
É muito fácil de demonstrar que a Lei Quadro, ao contrário de transpôr a DQA, a distorce e a viola, e que torna completamente impossível cumpri-la.
A Lei de Bases do PCP não é, também, uma “lei pronta”. Qualquer Lei da Água precisa de ser sujeita a um processo de participação muito alargado, e acolher contribuições de áreas muito distintas, e gera um volume significativo de “diplomas – filhos”, para além da regulamentação. Mas, após ser burilada nesse processo, tem todas as condições para ser uma”boa” Lei da Água.
É uma concepção moderna, que faz um casamento particularmente conseguido de todos os novos requisitos ambientais, de protecção da qualidade da água, de participação pública, dos direitos constitucionais e até, dos instrumentos económicos, com o direito clássico português da água, exigindo uma quantidade mínima de alterações ao direito vigente, tem em conta a relação tradicional com a água e não choca na sua aplicação o “sentido de justiça” cultural em relação à água.
É técnica e científicamente muito avançada, ao contrário da Lei Quadro, e cria de facto as condições para cumprimento da Directiva Quadro da Água. Assegura simultâneamente, no âmbito da água, o cumprimento das directivas europeias sobre participação pública e a Convenção de Aahrus e prepara já o suporte às novas directivas em elaboração sobre águas subterrâneas e minimização dos efeitos de cheias e de secas.
Sobretudo, os mecanismos incorporados para impedir o incumprimento legislativo, reputado como a principal “praga” da legislação sobre ambiente em Portugal, podem contribuir fortemente para que a legislação da água deixe de ser apenas papel inútil.
Assim, parece que uma Lei da Água se deveria basear neste projecto.
E para haver mais alternativa seria necessário fazer um outro de raiz.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Anexo III - Enquadramento Legal
Associação Água Pública http://aguapublica.no.sapo.pt